Incentivando la Equidad

CLas políticas actuales de asignación de ayuda federal hacen un trabajo admirable al dirigir la ayuda a los distritos escolares que atienden a los estudiantes más necesitados. Esto no solo se debe a que distribuyen fondos a través de los estados a los distritos escolares públicos locales en gran medida en función de las necesidades y los costos, como las tasas de pobreza del censo (que son predictores bastante efectivos de los costos de K-12), sino también porque es más probable que los distritos con mayor pobreza que sus contrapartes ricas a estar subfinanciados. Pero estas políticas tienen una debilidad subyacente significativa: no tienen en cuenta los niveles de esfuerzo de los estados (y sus capacidades para aumentar los ingresos).

Este enfoque de “esfuerzo neutral” no logra dirigir la ayuda crucial a los estados con economías más pequeñas y costos más altos. Estos estados, a pesar de los fuertes niveles de esfuerzo, no pueden satisfacer las necesidades de los estudiantes. Por el contrario, recompensa de manera efectiva a los estados que no brindan la financiación adecuada a todos los estudiantes a pesar de tener la capacidad para hacerlo.

Nuestra propuesta, en pocas palabras, es que la ayuda federal se asigne en función no solo de las necesidades de los estudiantes (como es el caso actualmente), sino también de cuánto los estados y distritos pueden y están dispuestos a contribuir; en otras palabras, en función de su esfuerzo. . Con el financiamiento total y el cumplimiento, esta propuesta proporcionaría a cada distrito escolar los ingresos estimados necesarios para alcanzar la meta de resultados nacionales promedio en matemáticas y lectura.

Una forma de este sistema de “financiación de la fundación” es cómo se distribuyen los fondos K-12 estatales y locales en casi todos los estados, al menos en teoría. Los estados determinan cuánto requiere cada distrito para satisfacer las necesidades de sus estudiantes, es decir, una cantidad de financiación "básica". Luego, se espera que los distritos contribuyan con una cantidad razonable de ingresos locales para estos costos, dada su capacidad para recaudar esos fondos (por ejemplo, con la misma tasa impositiva, un distrito suburbano rico recaudará muchos más ingresos que un distrito urbano de bajos ingresos). Por último, la ayuda estatal compensa la diferencia entre esta contribución equitativa local y el nivel mínimo de financiación de la fundación. Nuestra propuesta integra al gobierno federal como la capa superior en una fórmula de base nacional, en la que el gobierno federal llena los vacíos que los gobiernos estatales y locales no pueden razonablemente llenar por sí mismos.

Para comprender la base conceptual de esta propuesta, es útil comenzar con una breve discusión sobre, en primer lugar, cómo deberían funcionar los sistemas de financiación escolar y, en segundo lugar, cómo funcionan realmente.

Sistemas actuales de financiación escolar

En promedio, alrededor del 90 por ciento de los fondos escolares provienen de una combinación de ingresos locales y estatales. Los ingresos locales, principalmente de los impuestos sobre la propiedad, se recaudan y distribuyen a nivel de distrito escolar, y los estados ejercen un control sustancial sobre los ingresos locales al definir los espacios geográficos delimitados de los distritos locales, determinar cómo se valoran y gravan las propiedades y deciden cómo se pagan esos impuestos. incorporados al sistema más amplio de financiación escolar. Los ingresos estatales, generalmente derivados principalmente de los impuestos sobre las ventas y los ingresos, se “agrupan” y distribuyen a los distritos a través de una fórmula de financiación estatal. Los detalles de estas fórmulas varían sustancialmente de un estado a otro, pero están diseñadas, en teoría, para lograr dos objetivos:

1. Tenga en cuenta las diferencias en los costos de lograr la igualdad de oportunidades educativas en las escuelas, los distritos y los niños a los que sirven. Los costos varían porque las poblaciones estudiantiles varían (p. ej., algunos distritos atienden a una mayor proporción de estudiantes desfavorecidos que otros) y las características de los distritos escolares varían (p. ej., algunos distritos están ubicados en mercados laborales con costos de vida más altos que otros). Las fórmulas de financiación escolar intentan dar cuenta de estas diferencias impulsando financiación adicional a los distritos con costos más altos.
2. Tenga en cuenta las diferencias en la capacidad fiscal, o la capacidad de los distritos escolares públicos locales para pagar los costos de educación de sus estudiantes. En muchos estados, los distritos escolares dependen en gran medida de los impuestos locales sobre la propiedad para aumentar los ingresos. Esto beneficia a las comunidades más ricas: debido a que los valores de sus propiedades son más altos, pueden gravarse a sí mismos a tasas más bajas. Las fórmulas de financiación estatal intentan dar cuenta de esta diferencia dirigiendo más fondos a los distritos con menos capacidad para aumentar los ingresos locales y satisfacer las necesidades de sus estudiantes.

Estos dos factores, los costos locales y la capacidad local, están fuertemente (pero no perfectamente) asociados entre sí. Esto crea una especie de problema compuesto, en el que los distritos con los costos más altos también tienden a ser los que tienen la menor capacidad de recaudar ingresos para pagar esos costos.

Por lo tanto, un sistema de financiamiento escolar estatal bien diseñado comienza estableciendo un nivel objetivo de financiamiento ajustado por necesidad/costo para que cada distrito escolar público local logre el resultado deseado. Luego, el objetivo es determinar la “participación justa local” o el “esfuerzo local requerido” que deben pagar las comunidades locales para alcanzar el costo objetivo. Esta contribución suele determinarse respecto del patrimonio inmobiliario gravable de las comunidades y de las rentas de los residentes contribuyentes. Para los distritos que no alcanzan sus objetivos de costos por alumno solo con los ingresos locales, la ayuda estatal se asigna para compensar la diferencia (la mayoría de los distritos entran en esta categoría, aunque en grados que varían ampliamente).

En los estados que no toman en cuenta estas discrepancias con la ayuda estatal, a menudo hay grandes brechas entre los recursos y las necesidades en los distritos de alta pobreza. Estos fracasos tienen graves consecuencias para los escolares estadounidenses porque el dinero sí importa.* Esta conclusión está respaldada por un creciente cuerpo de investigación empírica de alta calidad sobre la importancia del financiamiento equitativo y adecuado para brindar educación de alta calidad a todos los niños.¹

Lamentablemente, la mayoría de los sistemas de financiamiento escolar estatal se quedan cortos incluso en una aproximación realista del sistema ideal y persisten las brechas de financiamiento (discrepancias entre recursos y costos/necesidades). Tales brechas son más notorias entre los distritos escolares públicos locales dentro del mismo estado, pero también se encuentran entre estados e incluso entre escuelas dentro del mismo distrito.²

Hay dos razones principales para este fracaso. El primer problema, ya menudo el más básico, es que la mayoría de los estados no establecen sus objetivos de financiamiento distrital con base en ningún sistema defendible empíricamente. Los objetivos de algunos estados son producto de estudios de costos mal diseñados o de ningún análisis de costos. Otros estados confían en consultores que utilizan métodos "basados ​​en evidencia" en los que la "evidencia" se describe mejor como una opinión personal y que están sujetos a presiones políticas para subestimar los costos adicionales asociados con las necesidades de los estudiantes. En cualquier caso, el hecho de no establecer niveles de financiación objetivo adecuados puede servir para justificar una financiación inequitativa y aliviar la presión para aumentar los ingresos o reformar la forma en que se distribuyen.

La segunda razón principal por la que los sistemas financieros estatales funcionan peor en la práctica que en la teoría es que algunos estados no logran recaudar suficientes ingresos para apoyar a sus escuelas. A veces, esta falla se debe a una capacidad limitada; en otros casos, es esencialmente una elección de política (p. ej., optar por mantener las tasas impositivas muy bajas o reducir los impuestos a pesar de la financiación inadecuada).

Hemos encontrado que no existe una relación entre la capacidad de los estados para financiar sus escuelas y su esfuerzo. Nueva York y Nueva Jersey, por ejemplo, son estados de alta capacidad que también realizan un esfuerzo superior al promedio, generando abundantes recursos K-12 en todo el estado. Pero también hay una serie de estados, como Delaware, Massachusetts y California, que tienen una gran capacidad y un esfuerzo relativamente bajo. En contraste, varios estados, como Arkansas, Kentucky, Maine, Mississippi, Carolina del Sur y Virginia Occidental, exhiben un esfuerzo bastante fuerte (o al menos por encima del promedio), pero su capacidad relativamente limitada (es decir, economías más pequeñas) significa que los estudiantes en esos estados tendrán recursos insuficientes en comparación con los estados que realizan un esfuerzo similar pero tienen una mayor capacidad.

En la medida en que los estados dejen que las comunidades locales recauden lo que quieran para las escuelas públicas locales, las diferencias en las opciones de ingresos y políticas entre los distritos locales conducirán a diferencias en el gasto, la calidad y los resultados. Y en la medida en que el gobierno federal proporciona una parte limitada (aproximadamente el 10 por ciento) de toda la ayuda K-12 y continúa distribuyendo esa parte limitada sin tener en cuenta el esfuerzo y la capacidad de los estados, estas diferencias seguirán impulsando la desigualdad interestatal.

Un nuevo marco para la financiación federal

Proponemos un nuevo marco de ayuda federal que funciona de manera similar a cómo se supone que funcionan los sistemas financieros estatales, es decir, distribuyendo la ayuda federal en función de los costos/necesidades, así como de la capacidad y voluntad de los estados y distritos para pagar su parte justa de llevar a todos los distritos a un nivel mínimo adecuado. Como prueba de concepto, en nuestro informe proporcionamos cálculos y análisis extensos para simular una manifestación razonable de ese marco: un programa voluntario de ayuda federal suplementario en el que la elegibilidad depende de las contribuciones estatales y locales equitativas (es decir, esfuerzo mínimo), y nuevos fondos federales llenan las brechas entre esa contribución y los niveles de financiación adecuados en los estados elegibles. Si bien alentamos a los lectores a leer el informe completo, aquí ofrecemos un resumen de esta simulación que muestra que lo que se necesita para garantizar una financiación adecuada para todos los distritos es razonable y factible.^†

Comenzamos nuestra simulación estimando los niveles adecuados de financiación por alumno para la gran mayoría de los distritos escolares públicos de los Estados Unidos. Estas estimaciones provienen del Modelo Nacional de Costos de la Educación, que utiliza una base de datos nacional de datos financieros del distrito escolar, datos sobre las características de los estudiantes y los distritos, y datos de pruebas normadas a nivel nacional. El modelo determina cómo las características de la población estudiantil (porcentaje de pobreza, porcentaje de estudiantes del idioma inglés, porcentaje de estudiantes con discapacidades, etc.) y las características del distrito (costos salariales relativos, tamaño de la matrícula, matrículas de nivel de grado, etc.) afectan los resultados de los estudiantes y cuánto financiamiento se necesita para alcanzar un objetivo de resultado específico dadas estas variaciones. El objetivo que hemos elegido es relativamente modesto: resultados promedio nacionales en lectura y matemáticas.

Hoy, más de la mitad de todos los distritos de EE. UU. reciben fondos por debajo de nuestros niveles adecuados estimados. En muchos estados, la mayoría de los estudiantes asisten a distritos con fondos insuficientes. Pero incluso en aquellos (relativamente pocos) estados donde los recursos de la mayoría de los distritos están por encima de nuestros objetivos de adecuación, todavía hay muchos que se quedan atrás, y estos distritos escolares tienden a tener los costos más altos y la menor capacidad para pagar esos costos a través de los ingresos locales. . Nuestra simulación calcula el costo de llevar a todos estos distritos con fondos inadecuados a sus niveles objetivo. Sin embargo, elegibilidad para estos fondos federales adicionales para cerrar la brecha depende de que los estados y distritos contribuyan con una parte justa razonable (si es que aún no lo hacen). Definimos esta contribución equitativa en términos de esfuerzo fiscal, que es simplemente el total de ingresos estatales y locales dividido por la capacidad.^‡ Y fijamos este nivel de esfuerzo mínimo en aproximadamente el promedio de EE. UU. Este requisito de participación justa garantiza que ni el gobierno federal ni los estados con economías más pequeñas (y/o costos muy altos) deban soportar una carga desproporcionadamente grande para satisfacer las necesidades de sus poblaciones estudiantiles, particularmente cuando las localidades no contribuyen lo suficiente.

El paso final en nuestra simulación fue asignar nueva ayuda local, estatal y federal. Este procedimiento implica varios subpasos, modelos y pruebas (que discutimos en el informe), pero en pocas palabras, una combinación de nueva ayuda estatal y nuevos ingresos locales lleva a los estados a los niveles mínimos requeridos de esfuerzo de "participación justa" (si es necesario). no están ya en esos niveles) y luego distribuye los nuevos fondos a los distritos proporcionalmente a sus brechas de financiamiento. Cualquier distrito en el que estos nuevos ingresos sean insuficientes para aumentar la financiación total hasta niveles adecuados recibe nueva ayuda federal para compensar la diferencia. Por lo tanto, una característica clave de nuestra propuesta es que logramos la adecuación universal sin ninguna reducción en los ingresos en ningún distrito o cualquier cambio de fondos actuales entre distritos.

La financiación adecuada es una meta alcanzable

En nuestra simulación de prueba de concepto, asumimos la participación total de los estados (a pesar de que nuestro programa de ayuda federal complementario propuesto es voluntario). Por lo tanto, nuestros resultados nacionales representan estimaciones máximas posibles de costos, así como beneficios, en los distritos que pudimos incluir (que atienden aproximadamente al 95 por ciento de todos los estudiantes de escuelas públicas). Encontramos eso:

• La adecuación universal requeriría aproximadamente $52 mil millones en fondos federales adicionales anualmente. La ayuda federal existente (antes de la pandemia), que constituye alrededor del 10 por ciento de todos los ingresos de K-12, se duplicaría aproximadamente en nuestra simulación de cumplimiento total. Sin embargo, este aumento en los fondos federales estaría acompañado por una inversión estatal y local adicional de "participación justa" de aproximadamente $80 mil millones, lo que representa un aumento agregado de alrededor del 13 por ciento en los ingresos estatales y locales totales para el año fiscal 2019.^§ Estos aumentos varían ampliamente según el estado, dependiendo de los niveles de esfuerzo actuales.
• Los fondos federales adicionales estarían destinados a distritos en 34 estados. Estos estados (y distritos) son aquellos que no pueden lograr la financiación adecuada a pesar de cumplir con los niveles mínimos de esfuerzo estatal y local. Con base en sus niveles de financiamiento actuales que indican que ya están pagando su parte justa, 18 estados son "preelegibles", es decir, no tendrían que aumentar los ingresos estatales y locales para ser elegibles para nuevos fondos federales. Por el contrario, nuestra simulación sugiere que aproximadamente una docena de estados no son preelegibles para recibir ayuda federal y no la necesitan; tienen la capacidad suficiente para lograr la adecuación universal aumentando el esfuerzo hasta nuestros niveles mínimos de participación justa. Varios de estos estados, como California, Colorado, Florida y Carolina del Norte, actualmente exhiben brechas de financiamiento severas y generalizadas a pesar de tener los medios para corregirlas.
• La plena participación en este programa causaría una disminución en el porcentaje de estudiantes en distritos con fondos inadecuados de alrededor del 55 por ciento al 0 por ciento. En otras palabras, si todos los estados aumentaran la inversión estatal y local hasta nuestros niveles objetivo de participación justa, y aproximadamente $52 mil millones en nueva ayuda federal llenaran las brechas de adecuación restantes, alrededor de 26 millones de niños en edad escolar ya no asistirían a escuelas en distritos con fondos inadecuados. Estos beneficiarios y los distritos en los que asisten a las escuelas son un grupo diverso, ya que la financiación inadecuada es un problema generalizado. Pero una parte desproporcionada de los beneficiarios de nuestra propuesta asisten a escuelas en distritos de mayor pobreza, y casi el 60 % son estudiantes afroamericanos y latinos, que representan poco más del 40 % de todos los estudiantes en nuestra simulación.
• La participación plena también reduciría la brecha general de desigualdad de oportunidades: la diferencia promedio en las brechas de financiación adecuada entre los distritos de mayor y menor pobreza en cada estado, en más del 60 por ciento. En promedio, el 20 por ciento de los distritos en cada estado con las tasas de pobreza más bajas reciben fondos de aproximadamente $3,400 por alumno por encima de los niveles adecuados estimados. Por el contrario, los distritos con mayor pobreza se financian aproximadamente en la misma cantidad a continuación niveles adecuados, para una “brecha de oportunidades desiguales” total de poco más de $6,700 por alumno. Nuestro marco propuesto, con todos los estados cumpliendo con los niveles mínimos de esfuerzo y fondos federales adicionales llenando los vacíos de financiación adecuados, reduciría esa brecha a $2,638 por alumno, una disminución de alrededor del 61 por ciento. (Para ver los resultados estado por estado, consulte la figura a continuación). Además, el programa reduciría la brecha de oportunidades nacionales entre los estudiantes afroamericanos y los blancos en un 59 %, mientras que la brecha latina/blanca disminuiría en un 49 %. En varios estados, tales brechas de financiación basadas en la pobreza y la raza/etnicidad de larga data se eliminarían en gran medida.

Hacemos hincapié en que varias de las características importantes de nuestra propuesta y simulación de prueba de concepto, como los niveles de esfuerzo de participación justa y la selección del resultado del estudiante para objetivos de financiación adecuados, son flexibles. Hemos elegido parámetros que creemos que son razonables y alcanzables, y en nuestro informe nos hemos esforzado por probar y presentar resultados separados para diferentes posibilidades (p. ej., diferentes definiciones de capacidad en nuestra medida de esfuerzo). El diseño y la implementación reales de nuestro marco pueden requerir cambios, y creemos que es lo suficientemente flexible para enfrentar estos desafíos. (Para ver los resultados de diferentes escenarios, incluidos diferentes niveles mínimos de esfuerzo estatal y local, utilice la herramienta de visualización de datos en línea que acompaña a nuestro informe: shankerinstitute.org/fedviz.)

TEl marco que presentamos en este informe es, básicamente, una propuesta para un nuevo programa de ayuda federal, aunque este enfoque también podría usarse para asignar la ayuda federal existente. Su beneficio más importante sería la mejora en los resultados de los estudiantes a partir de una financiación más adecuada y equitativa en los estados participantes. Al incorporar el esfuerzo y la capacidad en la ecuación de la ayuda federal, como es el caso en prácticamente todos los sistemas estatales, nuestro marco garantiza que los nuevos fondos federales se destinen a donde más se necesitan.

Sin embargo, el marco también está diseñado con el objetivo a largo plazo de mejorar y armonizar las finanzas escolares K-12 a nivel estatal y local. Si bien un puñado de sistemas financieros de los estados hace un trabajo razonablemente bueno al proporcionar fondos adecuados para todos los estudiantes, la mayoría no lo hace. En la medida en que aproximadamente el 90 por ciento de todos los ingresos de K-12 provienen de fuentes estatales y locales, cualquier esfuerzo serio para mejorar esta situación requerirá una inversión adicional sustancial de los estados y distritos. El gobierno federal no puede obligar dicha inversión directamente, pero puede desempeñar un papel crucial para ayudar a los estudiantes más necesitados, al mismo tiempo que incentiva nuevas inversiones estatales y locales al recompensar a los estados que aportan una parte razonablemente justa de sus recursos a las escuelas públicas.

Bruce D. Baker es profesor y presidente del Departamento de Enseñanza y Aprendizaje de la Universidad de Miami y autor de Desigualdad educativa y finanzas escolares: por qué el dinero es importante para los estudiantes estadounidenses. Matthew Di Carlo es miembro principal del Instituto Albert Shanker y autor de numerosos informes sobre financiación y equidad escolar. Mark Weber es analista especial de política educativa en New Jersey Policy Perspective y profesor de política educativa en la Universidad de Rutgers. También es profesor de música en Warren Township, NJ. Este artículo fue adaptado de Garantizar la financiación adecuada de la educación para todos: una nueva fórmula de ayuda de la fundación federal con permiso del Instituto Albert Shanker.

*En parte por estas razones, muchos tribunales estatales han reafirmado que sus constituciones exigen sistemas estatales de financiación escolar que tengan en cuenta estos factores. Es decir, requieren que los estados compensen las brechas entre las necesidades/costos de los distritos y su capacidad para pagar esos costos con ingresos locales. (volver al artículo)

^†Por razones técnicas, no incluimos Alaska, el Distrito de Columbia, Hawái y Nevada, así como una cantidad relativamente pequeña de distritos en varios otros estados, en nuestra simulación. Los distritos incluidos atienden aproximadamente al 95 por ciento de todos los estudiantes de escuelas públicas de EE. UU. (volver al artículo)

^‡En nuestro informe, proporcionamos dos formas de determinar la capacidad, una centrada en el valor monetario de los bienes y servicios de los estados, la otra en la suma de los ingresos personales de la población residente de un estado. (volver al artículo)

^§Vale la pena señalar que esta cantidad total de nueva inversión estatal y local requerida es aproximadamente equivalente a nuestras estimaciones de cuánto aumentaría la financiación estatal y local total si todos los estados volvieran a sus niveles de esfuerzo promedio antes de la recesión de 2007–09.³ El hecho de que la mayoría de los estados no reinvirtieran en sus escuelas a medida que sus economías se recuperaban de esa recesión ha tenido consecuencias desastrosas para la financiación de las escuelas y otros servicios públicos, y una gran parte de los aumentos de inversión estatales y locales requeridos en nuestra simulación están compensando eso. terreno que se perdió y nunca se recuperó. (volver al artículo)

Notas finales

1. B. Panadero, Cómo importa el dinero para las escuelas (Palo Alto, CA: Instituto de Políticas de Aprendizaje, 2017); B. Panadero, Desigualdad educativa y finanzas escolares: por qué el dinero es importante para los estudiantes estadounidenses (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2018); C. Candelaria y K. Shores, “Reformas financieras ordenadas por un tribunal en la era de la adecuación: efectos causales heterogéneos y sensibilidad” Política y finanzas de la educación 14, núm. 1 (2019): 31–60; C. Jackson, “¿Importa el gasto escolar? La nueva literatura sobre una vieja cuestión”, en Enfrentando la Desigualdad: Cómo las Políticas y Prácticas dan Forma a las Oportunidades de los Niños, ed. L. Tach, R. Dunifon y DL Miller (Cambridge, MA: Oficina Nacional de Investigación Económica, 2020), 165–86; C. Jackson, R. Johnson y C. Persico, "Los efectos del gasto escolar en los resultados educativos y económicos: evidencia de las reformas financieras escolares" Quarterly Journal of Economics 131, núm. 1 (2016): 157–218; C. Jackson, C. Wigger y H. Xiong, “¿Importan los recortes en el gasto escolar? Evidencia de la Gran Recesión”, American Economic Journal: Política económica 13, núm. 2 (2021): 304–35; y J. Lafortune, J. Rothstein y D. Schanzenbach, “Reforma de las finanzas escolares y la distribución del rendimiento estudiantil”, American Economic Journal: Economía aplicada 10, no. 2 (2018): 1-26.

2. B. Baker y M. Weber, "Las desigualdades en las finanzas escolares estatales y los límites de la búsqueda de la equidad de los maestros a través de la regulación departamental" Archivos de Análisis de Políticas Educativas 24, núm. 47 (2016): 1–36; y B. Baker y K. Welner, “Celebraciones prematuras: la persistencia de las disparidades de financiamiento entre distritos”, Archivos de análisis de políticas educativas 18, no. 9 (2010): 1-30.

3. B. Baker y otros, La adecuación y equidad de los sistemas financieros escolares estatales, 4ª ed. (Washington, DC: Instituto Albert Shanker, 2021).

[Ilustraciones de Paul Zwolak]